Com a pressão russa e a incerteza dos EUA, a Europa busca financiar um aumento massivo em defesa, levantando o debate sobre o uso da dívida pública
Mais um dia, mais uma retirada do apoio dos EUA à segurança da Ucrânia e, portanto, da Europa. Enquanto o presidente Donald Trump pressiona por um acordo de rendição com a Rússia, os europeus estão se apressando para equipar a Europa para se defender sem a ajuda americana. A Europa é um continente rico, e os sinais são de que seus líderes podem se mover rápido quando têm uma faca na garganta. Que Friedrich Merz, que está a caminho de ser o chanceler da Alemanha, tenha intermediado um acordo político para isentar os gastos com defesa do freio da dívida paralisante do país é nada menos que impressionante.
Também há muita discussão sobre modelos de financiamento. Então, abaixo, eu passo pelas perguntas que precisam ser feitas sobre as finanças do desafio de defesa da Europa e ofereço algumas respostas provisórias. O que os leitores do Free Lunch acham? Envie suas opiniões para freelunch@ft.com .
Para desembaraçar minhas próprias confusões, achei útil dividir as perguntas em três. Quanto dinheiro precisa ser levantado e gasto? De onde? E por quem? Vamos começar com o primeiro.
Quanto a Europa deve gastar?
Os europeus precisam gastar mais em defesa. Mas quanto mais? Isso depende do que você acha que precisa ser capaz de se defender. Mas qualquer resposta plausível para isso implica um aumento muito grande em relação aos níveis atuais (e muito menos pré-2022), plausivelmente vários pontos percentuais do PIB anual para muitos países. Isso pode chegar a dobrar os níveis atuais, que para a maior parte da Europa estão um pouco acima, e às vezes bem abaixo, de 2% do PIB.
Como um bom parâmetro, tome a Polônia, a aluna de destaque. Em apenas três anos, ela passou de uma média de cerca de 2% do PIB para quase 5%. A Polônia está, é claro, particularmente exposta a uma potencial invasão russa e altamente ciente disso. Então, o que dizer do resto da Europa?
Um relatório recente de Alexandr Burilkov e Guntram Wolff dá uma resposta sucinta, mas informada. Se não for possível contar com os EUA, eles argumentam, a Europa precisaria de mais 300.000 tropas e pelo menos € 250 bilhões a mais em gastos com defesa por ano — quase o dobro de 2 para 3,5 por cento do PIB — para compensar a perda de capacidade. Não muito longe do esforço adicional da Polônia, então.
Onde o dinheiro deve ser encontrado?
Tal acúmulo de defesa significa realocar vários pontos percentuais dos recursos reais das economias europeias, longe dos usos atuais, para equipamentos de defesa, pessoal, logística e pesquisa e desenvolvimento. Essa realidade econômica é o ponto fundamental sobre “financiamento” e precisa ser mantida firmemente em mente em quaisquer discussões sobre como os números contábeis entram nos orçamentos.
Existem apenas três maneiras de fazer isso em economias que não estão deixando recursos significativos ociosos ao produzir menos do que seu potencial. (Pode haver, de fato, alguma folga nas economias europeias — nesse caso, mais gastos com defesa podem, macroeconomicamente, se pagar ao impulsionar a atividade econômica total. Mas, para o bem desta discussão, vamos deixar essa possibilidade de lado.) Você tira recursos do consumo e do investimento privado por meio de impostos; empréstimos governamentais podem persuadir o setor privado a economizar mais recursos, com os recursos liberados canalizados para orçamentos de defesa; ou o governo pode cortar outras despesas orçamentárias.
Johannes Marzian e Christoph Trebesch, do Instituto Kiel, estudaram como os acúmulos militares foram historicamente financiados. Eles descobriram que, em média, e em estudos de caso importantes, as expansões militares geralmente não são pagas pela realocação de gastos governamentais existentes. Em vez disso, elas são financiadas por meio de uma mistura de impostos e dívidas — e quanto mais íngreme o rearmamento, mais dívida na mistura. Isso também se encaixa no caso polonês atual, que é amplamente financiado por dívidas.
A história pode ser um guia ruim, é claro, mas Marzian e Trebesch apontam que os princípios econômicos recomendam precisamente isso. Qualquer aumento permanente nos gastos com defesa deve ser pago por impostos ou cortes em outros gastos. Mas em uma rápida aceleração, é bom suavizar os aumentos de impostos ao longo do tempo, então faz sentido tomar emprestado para o estouro inicial. Além disso, quando o acúmulo envolve um aumento permanente no estoque de material, as necessidades de gastos de curto a médio prazo serão um pouco maiores do que o nível permanente. Esse aumento também deve ser financiado por dívida para evitar um aumento no nível de impostos também. (E em um caso de folga econômica, os gastos deficitários financiados por dívida são garantidos por razões keynesianas padrão.)
Quem deve fazer os empréstimos e os gastos?
Então, estamos prontos (ou deveríamos estar) para uma explosão iminente de empréstimos para gastar em defesa, a ser parcialmente substituída por um aumento nos níveis de impostos ao longo do tempo. Uma questão crítica na Europa é se os empréstimos devem ser feitos nacionalmente ou em nível europeu. Este é frequentemente um debate confuso que, felizmente, recentemente se beneficiou de algum esclarecimento maior.
Uma fonte de confusão é que muitos países estão se deparando com regras domésticas e/ou europeias sobre gastos deficitários. Esta é uma das razões pelas quais há apelos por empréstimos comuns pan-europeus ou novas instituições como um “fundo de defesa” (modelado no fundo de recuperação da pandemia da UE, por exemplo) ou um “banco de defesa” (modelado nos bancos multilaterais de desenvolvimento existentes). Mas é uma razão ruim. Se as regras levarem a uma política econômica ruim (na verdade, uma política ruim de segurança e defesa), são as regras que devem mudar.
Foi exatamente isso que aconteceu esta semana. Em uma decisão ousada, os dois partidos tradicionais do governo da Alemanha concordaram em isentar permanentemente os aumentos nos gastos com defesa do freio constitucional da dívida do país. Enquanto isso, a Comissão Europeia propôs suspender as regras orçamentárias da UE para gastos com defesa. (Como exatamente isso será feito não está totalmente claro, já que a “cláusula de escape” que será invocada não é específica do setor, mas suspende restrições em orçamentos governamentais inteiros. Mas a decisão política é clara.) Para a Alemanha, então, nem as regras domésticas nem as europeias agora colocam qualquer limite em um déficit maior para financiar a defesa.
Há outros bons argumentos para empréstimos conjuntos e novas facilidades, no entanto. Um é que empréstimos conjuntos ajudariam com gastos conjuntos, ou pelo menos gastos coordenados e padronizados entre países. Como muitos observadores apontam, diferentes especificações nacionais são um grande fardo para a eficiência de aquisição militar da Europa (porque economias de escala não são exploradas) e para sua eficácia de combate militar (porque o equipamento dos países não é suficientemente interoperável ou intercambiável).
Outra razão é que a aquisição conjunta e a interoperabilidade devem naturalmente incluir membros não pertencentes à UE, como o Reino Unido e a Noruega. Mas há todos os tipos de restrições legais e políticas à participação desses países nas estruturas de política e financiamento existentes da UE. (Um documento de trabalho da Stiftung Wissenschaft und Politik explica bem as complicações.) Além disso, nem todos os membros da UE — alguns são neutros, alguns são amigáveis com o presidente russo Vladimir Putin — podem querer se juntar à necessária construção de defesa. Então, algumas novas construções podem ser necessárias para o financiamento e aquisição conjunta por uma “coalizão dos dispostos” que inclua estados não pertencentes à UE.
Mesmo assim, ninguém deve pensar que um banco de defesa de alguma forma contorna as escolhas políticas envolvidas na realocação de recursos reais. Ao contrário de outras grandes iniciativas, como a transição verde, não é possível “alavancar” pequenas quantias de financiamento público para obter financiamento privado para fazer o resto. Apenas governos compram tanques (e graças a Deus por isso). Empréstimos de um banco de defesa não superam a necessidade de um governo colocar dinheiro em risco para um pedido, se o tanque for construído. Os líderes europeus devem evitar categoricamente a tentação de pensar que um desvio da criação de uma nova instituição mudará de alguma forma esse fato básico. Muita engenharia financeira enviará um sinal inconfundível de fraqueza — de ainda não querer reunir os recursos necessários.
Se isso for mantido em mente, há um caso para empréstimos comuns (Sander Tordoir expõe utilmente como pensar sobre títulos de defesa comuns), se isso for projetado para encorajar especificações de simplificação e aquisição conjunta em toda a Europa. Burilkov e Wolff sugerem que metade dos € 250 bilhões adicionais necessários por ano poderiam ser feitos em nível europeu, metade em nível nacional. Ao longo de um período de sete anos do orçamento plurianual da UE, isso corresponderia ao tamanho do fundo de recuperação: ousado, mas factível.
Esta semana, o presidente da Comissão Europeia propôs um estouro de gastos de € 800 bilhões em defesa pela UE e seus estados-membros — dos quais € 650 bilhões seriam gastos por capitais nacionais ao longo de quatro anos, possibilitados pela suspensão das regras fiscais. Isso é quase a quantia certa. Mas as capitais ainda teriam que fazer o trabalho político para decidir gastar mais. A Polônia fez isso; a Alemanha se colocou em posição de fazê-lo, mas ainda não comprometeu os gastos. E os compromissos de gastos devem ser sustentados a longo prazo para dar aos fabricantes de armas confiança para desenvolver capacidade. Merz está, portanto, certo quando diz que a suspensão da regra orçamentária da UE para defesa deve estar em vigor de forma confiável ao longo do tempo.
Quanto ao empréstimo comum, os €150 bilhões propostos são muito pouco, e provavelmente definidos menos pelas necessidades do que pelo que poderia ser reaproveitado da capacidade de empréstimo não utilizada sem muito alarido. Então, embora tenha havido alguns passos excelentes na direção certa esta semana, ainda resta muito mais trabalho financeiro e político.
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