Com os EUA repensando sua política de sanções, a Europa se vê diante de um grande desafio: manter a pressão sobre a Rússia sem o apoio de Washington
Agora que Donald Trump mudou os EUA da coluna do “Mundo Livre” para a coluna autocrática no confronto geopolítico global, é certamente apenas uma questão de tempo antes que Washington mude sua política de sanções. Já o presidente dos EUA está refletindo sobre oportunidades para um engajamento econômico mais próximo com a Rússia (embora as empresas americanas não estejam exatamente babando com a ideia, dado como o presidente Vladimir Putin enterrou completamente o Estado de Direito em seu país).
Isso marcaria uma grande mudança não apenas no alvo da pressão econômica dos EUA, mas em toda a maneira como Washington usa suas ferramentas de diplomacia econômica coercitiva.
No quase quarto de século desde os ataques de 11 de setembro, o governo dos EUA construiu um sofisticado conjunto de sanções econômicas com as quais pode efetivamente cortar seus alvos da economia global. A ferramenta preferida de Trump, em vez disso, é aumentar o custo de acesso ao mercado americano — ou seja, tarifas.
Há aqueles, talvez especialmente fora das economias mais ricas, que dirão que nada fundamental mudou: os EUA estão impondo seu peso, como sempre. Mas há um grande contraste entre a maneira meticulosamente metódica como Washington tem usado seu quadro de sanções e o uso de tarifas pela administração Trump, que parece imprevisível por design.
Conversei com Lael Brainard, diretora do Conselho Econômico Nacional dos EUA nos últimos dois anos do governo Joe Biden, que apontou que “as tarifas… estão sendo anunciadas e impostas de uma maneira completamente arbitrária e caprichosa… elas estão inteiramente enraizadas na autoridade que o presidente está usando para anunciar e depois retrair”.
Há rumores de um esforço mais abrangente para usar o poder econômico americano para efetuar uma “grande reordenação econômica global”, como o secretário do Tesouro Scott Bessent chamou.
As ideias que circulam incluem desafiar as práticas fiscais de outros países, monetizar o ouro do governo e intimidar grandes países superavitários a converter suas reservas em dólares americanos em títulos de longo prazo e baixo juro. (Minha colega Gillian Tett tem sido excelente em destacar as ideias que têm circulado nos círculos financeiros de Trump, então acompanhe seus escritos.)
“É muito grandioso”, disse Brainard, “mas o que vimos é muito mundano, apenas muitos e muitos anúncios de tarifas que são potencialmente muito disruptivos, mas não sabemos porque são tão pouco claros. Não sei o que esse tipo de linguagem que soa muito grandiosa realmente significa.”
O que é, em contraste, muito claro é a engenharia de precisão do regime de sanções existente, especialmente contra a Rússia. Não apenas os EUA possuem um impressionante arsenal de armas econômicas, mas também tiveram o apoio de praticamente todas as economias avançadas na criação de uma política comum.
“A coalizão em torno de sancionar a Rússia, tentando pressionar a Rússia a cessar as hostilidades na Ucrânia, foi realmente notavelmente bem-sucedida, e isso se deveu à liderança em ambos os lados do Atlântico. Mas os Estados Unidos foram criticamente importantes para isso”, disse Brainard.
O que levanta a questão: o que acontece com essa abordagem comum se os EUA saírem?
É útil pensar em três frentes diferentes na guerra econômica que o Ocidente empregou contra a Rússia. Existem ferramentas que limitam seus ganhos com exportações, como o limite de preço para remessas de petróleo atendidas por empresas de transporte e seguros ocidentais, ou embargos diretos à venda de certas commodities.
Existem ferramentas que restringem as importações da Rússia, focadas especialmente em bens militares e de uso duplo. E, finalmente, há sanções financeiras, restrições ao uso de serviços bancários ocidentais para transmitir dinheiro — o que pode impedir o comércio em ambas as direções, mesmo sem sanções comerciais diretas. Os controles de capital da Rússia, por exemplo, foram necessários porque Moscou perdeu o acesso a suas reservas cambiais conversíveis.
Para pensar no que aconteceria se os EUA levantassem unilateralmente as sanções contra a Rússia, considere cada uma dessas frentes econômicas por vez.
A UE e o Reino Unido, junto com os demais parceiros ocidentais, podem esperar manter as sanções com algum efeito? “Algum efeito” é a parte operacional dessa questão.
Nada os impede de manter as sanções legalmente. Mas eles podem continuar restringindo as oportunidades econômicas da Rússia (não duvide que o fizeram, até agora) se os EUA não estiverem a bordo?
“Minha esperança é que nunca vejamos isso ser testado”, disse Brainard. “Eu me preocupo enormemente se houver uma mudança na visão da administração sobre a importância de manter essas sanções até que a paz seja firmemente restabelecida.
Isso tornaria mais difícil para os parceiros europeus [mas] eu antecipo que eles continuariam tentando manter o regime de sanções que tem sido tão importante.”
Então, quanto poder autônomo a Europa tem na área de coerção econômica? Dependendo da categoria de sanção, acho que a resposta é “não muito”, “muito” e “bastante”.
A capacidade de negar à Rússia o acesso à importação de bens estratégicos não vale muito se os EUA não colaborarem. Para quase qualquer item que algum país proíba de vender, haverá um substituto americano adequado ou superior.
E mesmo que não haja, as vendas podem ser redirecionadas através dos EUA. A evasão está acontecendo hoje, é claro — o comércio via vizinhos da Rússia, como Turquia, China e estados da Ásia Central, disparou —, mas parte disso pode ser interrompido se as autoridades estiverem determinadas a aplicar suas sanções adequadamente.
Mas tente parar as exportações para os EUA: isso não poderia ser feito a menos que os EUA colaborassem.
Bloquear as exportações da Rússia é uma questão muito diferente. Fatos geográficos e dons da natureza sempre significaram que a maior parte das exportações russas consistia em commodities enviadas para a Europa.
Isso é particularmente verdadeiro para o gás natural: muito é extraído na parte europeia da Rússia e só pode ser canalizado para a Europa por enquanto (leva tempo para construir gasodutos alternativos, e há um limite para o quanto pode ser liquefeito e enviado em navios-tanque de GNL).
A Europa também tem sido um grande mercado para seu petróleo. Se a Europa estiver determinada a manter seu mercado fechado, pode fazer uma diferença significativa mesmo sem os EUA — que nunca foram um grande mercado direto para as exportações de commodities russas.
Isso pode ser visto na história do limite de preço do petróleo — a política que proíbe as empresas ocidentais de atender remessas de petróleo russo, a menos que o petróleo seja vendido abaixo de um certo preço (US$ 60 o barril de crude).
A UE e o Reino Unido dominam globalmente esses serviços, desde o transporte até o seguro de carga. Portanto, as sanções europeias tiveram um grande efeito — muito maior do que a proibição total dos EUA às importações de petróleo russo.
De fato, as sanções poderiam ter sido muito mais duras se os EUA não tivessem pressionado a Europa a permitir vendas abaixo do limite, em vez de proibir totalmente esses serviços, a qualquer preço de venda de petróleo.
O que os EUA contribuíram foi desencorajar a evasão de sanções, visando embarcações “fantasmas” específicas que transportam petróleo russo sem seguro confiável. Mas a Europa também tem assumido a liderança no lado da aplicação.
Não apenas os europeus podem unilateralmente manter a pressão sobre os ganhos com exportações de commodities da Rússia; eles têm muito espaço para apertar ainda mais.
Isso pode ser em termos de calibração das sanções (você poderia baixar o limite de preço do petróleo), seu escopo (você pode estender as sanções comerciais a outros bens, como GNL e outras commodities) e sua aplicação (fechando brechas, perseguindo infratores de sanções, impondo sanções a embarcações da frota fantasma com mais vigor e impondo sanções secundárias).
Finalmente, e as sanções financeiras? Aqui os EUA dominam — com uma exceção importante. O dólar ainda é a moeda de comércio incomparável, e ser excluído do sistema financeiro baseado em dólar dos EUA é um risco que poucos querem correr, e é por isso que cortar os serviços bancários dos EUA a uma pessoa ou entidade atingida por sanções é tão devastador.
Por outro lado, enquanto você tiver acesso ao sistema financeiro dos EUA, há pouco que outros possam fazer contra você. Em particular, as sanções bancárias europeias teriam pouco impacto, pois a Rússia poderia simplesmente fazer seus negócios internacionais em dólares através de bancos americanos.
Mas há uma sanção financeira em que a Europa tem a vantagem — de fato, a única: bloquear o acesso do Banco Central da Rússia a centenas de bilhões de reservas cambiais. Quase tudo isso está em jurisdições europeias, principalmente na forma de um depósito bloqueado de quase €200 bilhões que o Banco Central da Rússia mantém no Euroclear Bank na Bélgica.
Até agora, a maioria das autoridades europeias negou a si mesma a oportunidade de forçar a Rússia a compensar a Ucrânia pelos danos que causou. (Brainard apontou corretamente que “sabemos que o custo da guerra tem sido maior do que a soma total dos ativos soberanos russos imobilizados”.
E é: o Banco Mundial acaba de publicar sua estimativa atualizada dos custos de reconstrução da Ucrânia em US$ 524 bilhões.)
Tanto estrategicamente quanto financeiramente, isso certamente terá que ser reconsiderado. Durante anos, os líderes sugeriram que suas mãos estavam atadas pelo direito internacional; o presidente francês Emmanuel Macron repetiu esse ponto de discussão na Casa Branca esta semana.
Mas este é um argumento vicário que serve apenas para esconder uma escolha política de não fazer nada. Há, até agora, rotas legais bem estabelecidas para a confiscação, como um relatório ao Parlamento Europeu delineou há um ano.
E há maneiras de obter o dinheiro para a Ucrânia sem confiscar nada — separando os saldos do Euroclear para uma nova entidade bancária que poderia ser direcionada a emprestar para a Ucrânia, como eu propus, ou combinando e compensando as reivindicações e obrigações da Rússia, como Lee Buchheit e Hugo Dixon defendem.
A Europa está reclamando de não ter um lugar à mesa enquanto Trump negocia com Putin sobre a Ucrânia. Mas a melhor maneira de conseguir um lugar à mesa é ter algo para trazer à mesa. Tropas de paz para ficar de pé e observar o que quer que Trump tenha dado claramente não é suficiente. Apertar as sanções e tomar algumas centenas de bilhões para a Ucrânia pode ser.
Por Martin Sandbu, para o Financial Times*