Por que sanções não funcionam?

Entre retórica vazia e guerra: como as sanções funcionam – e por que muitas vezes não funcionam.

Desde a Grécia Antiga até a Rússia moderna, as sanções são agora a opção preferida dos formuladores de políticas – então por que raramente alcançam seus objetivos?

No ano 432 a.C., o império ateniense procurou dar uma lição punitiva ao seu vizinho menor, Mégara, após vários atos de desafio. Em vez de ir à guerra, o que quebraria a paz com Esparta, Atenas tomou o caminho inovador de bloquear os megarenses de usar todos os portos da região.

Foi conhecido como o decreto de Mégara, e foi, sem dúvida, o primeiro caso registrado de sanções econômicas. Também foi um fracasso, pelo menos quando se tratava de evitar um conflito. A guerra do Peloponeso, colocando Atenas contra Esparta, eclodiu um ano depois, e alguns historiadores antigos acreditam que foi desencadeada pelas sanções megarenses.

Isso estabeleceu um padrão para os milênios seguintes. “Economic Sanctions Reconsidered”, uma pesquisa abrangente publicada pela primeira vez em 1985 e atualizada desde então, descobriu que, desde a Primeira Guerra Mundial, os esforços estatais de coerção econômica tiveram sucesso em cerca de um terço das vezes para alcançar uma série de objetivos, desde “mudanças modestas de política” até “disrupção de aventuras militares” e mudança de regime.

Definir sucesso pode ser complicado e subjetivo. Edward Fishman, um ex-alto funcionário de sanções do Departamento de Estado, argumenta que o objetivo das sanções pode ser amplamente dividido em psicológico, forçando uma mudança de política, ou material, degradando o alvo militar ou economicamente cortando recursos.

“Os objetivos materiais são muito mais propensos a ter sucesso do que os psicológicos”, diz Fishman, agora pesquisador sênior no Centro de Política Energética Global da Universidade de Columbia. “Com um objetivo material, tudo o que você realmente precisa fazer é garantir que a sanção esteja causando dor econômica antes de mais nada.”

No caso dos objetivos psicológicos, o sucesso é mais raro, mas mais fácil de medir. O atual emaranhado de sanções ocidentais contra a Rússia é um claro fracasso nesses termos. Vladimir Putin não foi dissuadido de prosseguir com sua tentativa de conquista da Ucrânia. Materialmente também, há dúvidas sobre a eficácia das medidas ocidentais.

A economia da Rússia está crescendo, mas o governo Biden argumenta que as sanções tiveram um impacto degradante no exército russo e insiste que o exército de Putin seria ainda mais letal se tivesse acesso irrestrito à tecnologia ocidental.

Na semana passada, os EUA e seus parceiros do G7 anunciaram uma enorme expansão nas sanções contra a Rússia e as entidades que apoiam sua economia de guerra, enquanto também admitiam tacitamente que as medidas atuais precisam de melhorias.

Exemplos de sanções mudando a política de um governo estrangeiro são raros. A queda do apartheid na África do Sul em 1992 é geralmente (embora não universalmente) vista como o maior sucesso de uma campanha internacional de isolamento.

No entanto, há dois casos mais recentes de sanções bem-sucedidas em que os EUA não estavam cientes, ou não apreciaram, seu próprio sucesso. Sanções intensas após a Primeira Guerra do Golfo levaram ao desmantelamento das armas de destruição em massa de Saddam Hussein no Iraque, mas a administração Bush convenceu-se de que as armas de destruição em massa estavam apenas mais bem escondidas, e os EUA invadiram de qualquer maneira em 2003.

As sanções lideradas pelos EUA também foram fundamentais para persuadir Teerã a aceitar limitações significativas em seu programa nuclear em troca de alívio das sanções. Isso desmoronou quando Donald Trump saiu do acordo três anos depois, e desde então o Irã avançou de pelo menos um ano de capacidade para fazer uma ogiva nuclear para apenas algumas semanas.

Analisando casos modernos de sanções, Daniel Drezner, professor de política internacional na Universidade Tufts e autor de “The Sanctions Paradox”, cita o caso da administração de George HW Bush de retenção de garantias de empréstimos a Israel em 1992 em resposta à expansão dos assentamentos. A pressão econômica acabou derrubando o governo de Yitzhak Shamir e trazendo Yitzhak Rabin ao poder, inaugurando um período sustentado de tentativas de pacificação com os palestinos.

Os críticos de Joe Biden acham que ele poderia exercer uma pressão semelhante agora, suspendendo as vendas de armas a Israel e, assim, acabar rapidamente com a guerra em Gaza, mas o sucessor de Shamir como líder do Likud, Benjamin Netanyahu, tem muito mais alavancagem sobre os EUA do que Shamir jamais teve. Ele foi convidado a discursar em uma sessão conjunta do Congresso pela quarta vez neste verão, um recorde para um líder estrangeiro, e ameaça levar qualquer diferença com Biden para o meio da campanha presidencial dos EUA.

A influência econômica dos EUA diminuiu de outras formas ao longo dos anos. Ser cortado dos mercados ocidentais costumava ser fatal para uma economia emergente, mas não mais. Como o Irã e a Rússia descobriram, agora há uma multiplicidade de potências econômicas em rápido crescimento, como China, Índia, Turquia e Brasil, que não estão dispostas a simplesmente seguir a direção de Washington.

“Vimos nas últimas três décadas e meia que, como resultado da globalização, vários países que costumavam ser bastante pobres e insignificantes agora são fortes”, disse Elisabeth Braw, pesquisadora sênior da Iniciativa de Segurança Transatlântica do Atlantic Council.

Não faltam estudos de caso de políticas de sanções que falharam em todos os níveis. O exemplo mais marcante e de maior duração é o embargo dos EUA a Cuba, que não conseguiu derrubar o regime comunista em Havana por três quartos de século, enquanto ajudava a empobrecer a população.

Ele permanece em vigor em grande parte por causa da natureza da política dos EUA. O Congresso dos EUA tem pouco controle sobre guerras, mas pode impor e manter sanções para agradar seus constituintes – e as sanções do Congresso, uma vez impostas, são difíceis de levantar.

As sanções são frequentemente impostas como punição contra estados e indivíduos estrangeiros, não na esperança de sucesso político, mas porque seria impensável não agir, no caso de crimes contra a humanidade, por exemplo.

“Mesmo que você não esteja alcançando resultados tangíveis, ainda é importante enviar um sinal”, diz Peter Harrell, que atuou como diretor sênior de economia internacional no primeiro ano da Casa Branca de Biden. “Às vezes, na diplomacia, você quer enviar um sinal de condenação.”

Entre a retórica vazia e a ida à guerra, muitas vezes é a única opção de médio alcance na caixa de ferramentas de políticas, o martelo que faz com que todo trabalho pareça um prego, porque não há mais nada.

“É por isso que acho que todas as administrações acabam usando-as muito mais do que pensavam que usariam”, disse Fishman, cujo próximo livro, “Chokepoints: American Power in the Age of Economic Warfare”, examina a história da política de sanções dos EUA.

“Biden entrou dizendo que haveria uma revisão do uso de sanções e que seríamos muito mais judiciosos ao usá-las, e Biden acaba usando sanções mais do que qualquer outro presidente.”

Julian Borger, 17 de junho de 2024, para o The Guardian.