Apesar da aparente satisfação de Washington e Pequim com a reunião, as tensões no centro da relação não mostram sinais de diminuir.
Publicado em 16/11/2023
Por Paul Heer
The National Interest — Depois de se reunirem à margem da cimeira da APEC em São Francisco, em 15 de novembro, os presidentes Joe Biden e Xi Jinping (separadamente) anunciaram vários acordos que refletem o seu interesse comum em reduzir as tensões EUA-China. Concordaram em retomar os intercâmbios entre militares, tanto a nível superior como operacional. Eles também concordaram em melhorar a cooperação no combate ao narcotráfico, principalmente com o objetivo de acabar com o fluxo de fentanil de origem chinesa para os Estados Unidos. Além disso, Washington e Pequim expandirão o diálogo sobre a abordagem dos riscos potenciais da inteligência artificial, continuarão a realizar consultas sobre uma gama mais ampla de questões bilaterais e procurarão aumentar os intercâmbios educacionais e culturais entre os dois países. Biden e Xi também elogiaram os acordos anunciados no início da semana sobre o reforço da cooperação bilateral em questões climáticas.
Esta é uma lista impressionante, especialmente tendo em conta a pouca ênfase de Washington nos “resultados” e os esforços para manter baixas as expectativas na preparação para a reunião. Mas estabelecer expectativas baixas permite que ambos os lados destaquem as conquistas da cimeira, garantindo assim que esta possa ser retratada como um sucesso – o que era um requisito político previsível tanto para Biden como para Xi. Assim, tanto Washington como Pequim podem afirmar que foi injetado algum impulso positivo e corretivo numa relação amplamente considerada cada vez mais antagônica e instável.
Esta, no entanto, foi quase precisamente a narrativa após a última reunião entre Biden e Xi, há um ano, em Bali, na Indonésia, à margem da cimeira do G-20. A dinâmica percebida foi então estagnada em poucos meses pelo episódio do balão espião e outros aspectos antagônicos da relação que continuaram a alimentar a desconfiança e a incompreensão e deixaram questões fundamentais por resolver. Infelizmente, parece provável que o mesmo aconteça novamente, dadas as questões subjacentes que não foram substancialmente abordadas em São Francisco.
A comparação com a reunião de Bali é particularmente importante porque um dos principais temas da diplomacia pública de Pequim no período que antecedeu São Francisco foi a necessidade de “regressar a Bali”. O serviço de notícias oficial da China enfatizou isto numa série de comentários, e o porta-voz do Ministério dos Negócios Estrangeiros chinês disse uma semana antes da cimeira que “os dois lados precisam de regressar ao que foi acordado entre os dois presidentes em Bali e agir verdadeiramente em conformidade”.
De acordo com as leituras oficiais da reunião de São Francisco, Biden e Xi reafirmaram o seu acordo um ano antes em trabalhar no sentido de “desenvolver princípios” para gerir a relação, sustentar a diplomacia de alto nível e acolher “grupos de trabalho” para consultas sobre uma série de questões. Mas houve sinais contraditórios sobre outro elemento-chave. A leitura de Pequim da cimeira de Bali, há um ano, incluía o seguinte:
O Presidente Biden reafirmou que os Estados Unidos respeitam o sistema da China e não procuram mudá-lo. Os Estados Unidos não procuram uma nova Guerra Fria, não procuram revitalizar alianças contra a China, não apoiam “duas Chinas” ou “uma China, uma Taiwan” e não tem qualquer intenção de procurar a “dissociação” da China, de travar o desenvolvimento econômico da China ou de conter a China. O Presidente Xi disse que leva muito a sério a declaração de “cinco nãos” do Presidente Biden.
A leitura da cimeira de Bali feita pela administração Biden, no entanto, não mencionou estas garantias a Xi.
A leitura inicial feita por Pequim em chinês da reunião de São Francisco sugeriu que estas garantias dos EUA não foram reiteradas, referindo-se a elas apenas como tendo sido entregues por Biden “na reunião de Bali no ano passado”. Mas a versão subsequente em língua inglesa emitida por Pequim indicou que Biden tinha, de fato , “reafirmado os cinco compromissos que assumiu em Bali”. A razão para esta discrepância não é clara, mas a leitura oficial da Casa Branca sobre a reunião de São Francisco – tal como no ano passado – não menciona estas garantias. Independentemente do que tenha acontecido em privado na reunião, Xi terá considerado importante ouvi-los novamente. Pequim provavelmente interpreta a relutância de Washington em reconhecer publicamente os “cinco nãos” de Biden como resistência – ou pelo menos ambivalência – em oferecer garantias sobre questões centrais chinesas.
Outros elementos das leituras oficiais dos EUA e da China sobre a cimeira de São Francisco também sugerem lacunas substanciais na percepção estratégica e na compreensão mútua. De acordo com a versão da Casa Branca, Biden enfatizou antes de tudo que “os Estados Unidos e a China estão em competição” e que “os Estados Unidos defenderão sempre os seus interesses, os seus valores e os seus aliados e parceiros”. A leitura detalhou então as preocupações que Biden levantou a Xi sobre o comportamento chinês, incluindo os desafios de Pequim à paz e estabilidade no Indo-Pacífico – particularmente nos mares do Sul e do Leste da China e no Estreito de Taiwan; os seus abusos dos direitos humanos em Xinjiang, Tibete e Hong Kong; as suas práticas comerciais desleais; detenção injusta de cidadãos dos EUA; e a potencial utilização chinesa de tecnologias americanas de formas que comprometem a segurança nacional dos EUA.
Isto é Biden a falar principalmente ao seu público político interno – especialmente aos seus críticos no Capitólio – demonstrando a sua disponibilidade para ser duro com a China e evitar fazer quaisquer concessões substanciais ou unilaterais a Pequim. Isto também pode ajudar a explicar a não divulgação, por parte da administração Biden, das garantias dos “cinco nãos” a Xi. Em vez disso, Biden enfatizou a posição agora padrão de que o envolvimento com a China serve principalmente o propósito relativamente minimalista de “manter linhas de comunicação abertas” e “gerir responsavelmente a concorrência para evitar que esta se transforme em conflito” – embora “cooperar em áreas de interesse comum “Também será perseguido sempre que possível”. Todas essas mensagens de Biden foram apresentadas em uma coletiva de imprensa na Casa Branca pouco antes da cúpula.
Em contraste, o desempenho de Xi em São Francisco pareceu ser dirigido principalmente ao público global, para quem procurou demonstrar a disponibilidade de Pequim para ser razoável e cooperativo ao lidar com a abordagem mais conflituosa de Washington. De acordo com a leitura chinesa, ele reiterou a objeção de longa data de Pequim em enquadrar a relação EUA-China como essencialmente competitiva, afirmando que isso não resolveria os problemas que os dois países e o mundo enfrentam. Xi disse que Washington e Pequim devem “dar as mãos para enfrentar os desafios globais e promover a segurança e a prosperidade globais”, em vez de “agarrar-se à mentalidade de soma zero” e, assim, “conduzir o mundo para a turbulência e a divisão”. Ele reafirmou o mantra padrão de Pequim sobre “respeito mútuo, coexistência pacífica e cooperação ganha-ganha”. Ele também reclamou dos controles e sanções às exportações dos EUA que, segundo ele, “contêm o desenvolvimento da China” e “prejudicam gravemente os interesses legítimos da China”. Em suma, Xi tentou retratar Pequim como o “bom polícia” que procura a coexistência pacífica, calculando que isso teria repercussão internacional, especialmente entre os países do Sul Global com opiniões semelhantes sobre a arrogância e o unilateralismo dos EUA. Mas ele repetiu muitos dos mesmos temas para um simpático público americano em um discurso após se reunir com Biden.
A ironia é que muitos dos comentários antes da cimeira sugeriam que Xi viria a São Francisco numa posição política e diplomaticamente fraca devido aos problemas econômicos chineses que presumivelmente estão minando o seu apoio público e da elite a nível interno e às opiniões negativas sobre a China. Por estas razões, a premissa era que Xi precisava de uma cimeira “bem sucedida” mais do que Biden e, portanto, estaria mais focado na atmosfera e na “ótica” do que em obter concessões substantivas de Washington.
Pelo contrário, Xi parece ter estado suficientemente confiante para assumir o papel de “bom polícia” e desempenhá-lo perante o público internacional e americano em São Francisco (e para benefício do seu público na China). Além disso, seria um erro sugerir que Xi não procurava a atenção de Biden para questões substantivas durante a cimeira: as garantias dos “cinco nãos” são extremamente importantes para Pequim, tal como as queixas chinesas sobre as políticas dos EUA em relação a Taiwan, os controles de exportação e os EUA. Ao mesmo tempo, Xi provavelmente adotou as baixas expectativas de Biden para a reunião porque Pequim reconheceu que Washington as tinha reduzido e iria impor isso.
O próprio Biden não “precisava” de uma cimeira bem-sucedida mais do que Xi (nem Pequim pensava assim). Ainda assim, provavelmente calculou que precisava da reunião para acalmar as tensões e restaurar a estabilidade na relação EUA-China, e demonstrar que não faria quaisquer concessões unilaterais a Pequim. Em suma, procurou reafirmar a “posição de força” dos Estados Unidos na relação – embora esta seja uma suposição cada vez mais tênue, dadas as crises que Washington enfrenta em Gaza e na Ucrânia, a ambivalência global sobre a influência e a credibilidade americanas (incluindo entre os aliados dos EUA) e a disfunção política americana que alimenta essa ambivalência. Biden provavelmente não teria sido capaz de caminhar com sucesso nessa corda bamba se fosse visto internamente como uma concessão de algo a Xi.
Essas variáveis predeterminaram em grande parte que a cimeira de São Francisco não produziria grandes resultados e provavelmente teria pouco efeito duradouro. Biden e Xi alcançaram acordos importantes sobre várias questões táticas bilaterais, mas as principais fontes subjacentes de tensão e desconfiança não foram abordadas e os obstáculos políticos, estruturais e históricos fundamentais à reaproximação permanecem intactos. Washington e Pequim continuarão a lutar com o desafio de “desenvolver princípios” para gerir a relação e construir “guarda-corpos” à sua volta e um “piso” por baixo dela. Mas o progresso será interrompido enquanto ambas as partes não estiverem dispostas ou não estiverem preparadas para assumir os riscos e as responsabilidades da acomodação recíproca.