Preços dos combustíveis: controvérsias, acionistas e políticas

Por José Sérgio Gabrielli – Ineep

Sem mudança política para o setor, as mudanças do PPIbsão de curto prazo e não sustentáveis. Assim, não há saída para o preço dos combustíveis

Os preços dos derivados de petróleo, e agora também do próprio gás natural, assumem papel central nos debates da política econômica, toda vez que os ciclos internacionais de preços são de crescimento, com as taxas de cambio depreciando as moedas nacionais, os mercados internos necessitando de matérias-primas, ou dos próprios derivados
importados, para atender a demanda doméstica.

Essa situação torna-se mais critica quando a renda dos consumidores está em queda ou estagnada, o desemprego é crescente e as famílias comprometem mais e mais seus orçamentos familiares com os combustíveis.

Nos países em que essa demanda é pequena, em relação ao volume de exportações de petróleo ou de gás natural, há mecanismos de compensação, com o aumento das exportações ampliando a entrada de divisas estrangeiras, segurando a depreciação da moeda nacional, e/ou aumentando as receitas fiscais, via impostos sobre os ganhos adicionais das exportações. Naqueles países em que as empresas estatais são controladoras de capacidade de refino suficiente para atender os mercados nacionais, a volatilidade dos preços internacionais não é repassada para os consumidores domésticos e os preços flutuam menos e, geralmente são inferiores aos níveis internacionais. Nos países em que as empresas privadas dominam, a regulação assume papel preponderante, buscando reduzir os impactos de curto prazo das flutuações de preços, ampliando a importância da geopolítica e da pressão, até militar, sobre os produtores.

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Se a dependência das importações aumenta, se a capacidade de refino nacional é insuficiente para atender a demanda local, se os estados não querem intervir, se as estatais são desintegradas focando apenas em parte do sistema de produção e consumo, se as empresas são livres para exportar sua produção nacional de petróleo, os efeitos são
inevitáveis: preços altos, maior miséria e desigualdades.

A relevância do tema e sua importância estratégica se revelam também na ampliação do conceito de segurança energética, componente fundamental para as políticas de Segurança Nacional das grandes potencias, em que a disponibilidade de fontes de energia é considerada como pilar fundamental da Soberania Nacional. O conceito de segurança energética vai mais além da disponibilidade de fontes primárias de energia, para incorporar a dimensão da possibilidade dos cidadãos e cidadãs serem capazes de ter acesso a elas. Nesse sentido, o preço dos combustíveis passa a ser fundamental para a Segurança Nacional, principalmente em momentos de alta dos seus níveis internacionais.

Gravidade da situação brasileira

No caso do Brasil, estamos combinando situações que tornam a questão extremamente crítica:

1. O ICMS, maior tributo indireto sobre os preços de combustíveis, que é uma percentagem fixa sobre o preço das bombas, reajustado a cada quinze dias, não tem condições, nem de aumentar, nem de diminuir os preços, a menos que os produtores, refinadores e importadores assim iniciem o processo de alta ou de baixa. Seu congelamento por um tempo minimiza o crescimento somente no curto prazo.

2. O Brasil vem estimulando, desde 2015/2016, a importação de derivados, com redução de carga processada das refinarias da Petrobras, estímulos para a instalação de empresas importadoras no país e preços que viabilizam economicamente esse empreendimento. Uma escolha de política econômica que amplia, e não reduz, a dependência dos preços domésticos aos preços internacionais.

3. A Petrobras, que era uma empresa integrada, atuando na produção de petróleo, refino e distribuição de derivados e importadora, otimizando seu parque refinador como um todo para a produção dos derivados mais demandados no país, vendeu sua distribuidora, que hoje é 100% privada, vendeu já algumas refinarias e está em processo de desmonte de seu parque de refino, além de reduzir suas atividades na logística.

Fatiando seu parque refinador, as refinarias isoladas serão otimizadas de acordo com as unidades de processo que cada uma dispõe, aumentando o custo sistêmico, sem levar a aumento da competividade, pois os mercados são na realidade monopólios regionais.

4. Recentemente, sob pressão, as refinarias voltaram a crescer a sua utilização, ampliando o uso do petróleo acionalmente produzido como carga fresca processada, aumentando a produção brasileira de derivados.

5. Na produção, a Petrobras foca os investimentos no pré-sal, das áreas sob sua participação, dirigindo cada vez mais a sua produção para exportações de petróleo cru. Imagine o que seria da empresa se os gigantescos investimentos para desenvolver os campos do pré sal não tivessem sido realizados nos governos anteriores a Temer. Hoje, o pré sal, que já foi considerado como inviável comercialmente, responde por mais de dois terços da produção brasileira.

6. Ao adotar a Política de Paridade de Importação (PPI) para os derivados de petróleo, a Petrobras é coerente com a política do governo de estimular as importações dos mesmos e possibilitar a entrada de novos concorrentes com a própria Petrobras nas suas vendas dos derivados, importando ou via compra das refinarias. Do ponto de vista exclusivamente empresarial, é uma posição suicida, na medida em que a consequência é a redução de sua participação no mercado e
ampliação dos riscos de dependência crescente aos ciclos dos preços do petróleo cru, diminuindo as vantagens, buscadas pelas maiores empresas de petróleo do mundo, sejam privadas ou estatais, de aumentar sua integração do poço ao posto,
suavizando os movimentos futuros do seu fluxo de caixa.

7. Os seus lucros, dos maiores do mundo, são a contrapartida da volta do uso da lenha em substituição do gás de cozinha nos lares mais pobres, do peso da gasolina nos orçamentos apertados dos segmentos de renda média, com salários
reduzidos e dificuldades com a crise, e nos custos do transporte, afetando todos os setores da economia, impulsionando a inflação.

8. Os governos, sejam o federal, os estaduais ou municipais, vivem situação de penúria fiscal, inviabilizando programas significativos de estabilização e suavização de flutuações de preços, apesar das tentativas do Vale-Gás para o GLP e do vale-diesel, para os caminhoneiros, e congelamento da parcela de ICMS nos preços finais, depois das contrações dos impostos federais sobre os combustíveis. Com a continuidade da elevação dos preços internacionais, todas as medidas são transitórias e insuficientes.

Frente a essa situação, vem a pergunta clássica: Que fazer?
Em primeiro lugar, há que se considerar a política geral do governo, depois da derrubada de Dilma, de caminhar para desconsiderar a importância do papel estratégico do petróleo e mover-se celeremente para soluções de mercado para solucionar os problemas de abastecimento do país, em uma verdadeira corrida para o precipício.

Os defensores desses mitos ultraliberais, de que o mercado é suficiente para enfrentar crises de abastecimento e de preços, vão na contramão das políticas de segurança nacional, nos seus aspectos de segurança energética, das grandes potencias do mundo, que buscam a intervenção dos Estados para garantir a soberania e o abastecimento de produtos, absolutamente estratégicos para a continuidade da vida econômica e social dos países. Os lucros das empresas privadas devem se submeter às necessidades de abastecimento nacional. Não no Brasil.

Dessa forma, retomar a importância da política de abastecimento, com horizontes para a expansão do refino e redução da dependência das importações é parte fundamental de políticas para enfrentar, no longo prazo, os efeitos das variações internacionais de preços sobre a vida do povo brasileiro. Refinarias levam tempo para serem construídas e não são muito atraentes para o investimento privado. No mundo, a expansão do refino se concentra em países grandes produtores de petróleo, no Oriente Médio e nos grandes consumidores, como a China e a Índia. Em todos, projetos de investimento como parte fundamental da política nacional de combustíveis.

Mas essa é uma solução de longo prazo. E nos curto e médio prazos?
Há de se desestimular as exportações de petróleo cru, e capturar para o governo, parte dos ganhos advindos do ciclo de preços altos, principalmente considerando que os custos de produção brasileiros são muito baixos, dada a produtividade dos reservatórios do pré-sal. A introdução de impostos de exportação possibilitaria o financiamento de fundo de estabilização dos preços, de forma diferenciada para os vários tipos de derivados, considerando que os efeitos sociais de subsídios para o gás de cozinha não são os mesmos do subsídio à gasolina, ao diesel ou ao querosene de aviação.

Do ponto de vista da Petrobras, há de se discutir sua política de desintegração e sua subordinação crescente aos interesses de acionistas de curto prazo da empresa. O professor Eduardo Costa Pinto, da UFRJ/INEEP, compilou dados públicos sobre as taxas de Retorno sobre o Patrimônio Líquido (ROE) de várias empresas, mostrando o resultado “escandaloso” da Petrobras.

Além dos discrepantes dados da Petrobras, a Figura também mostra uma das razões das dificuldades de grandes IOCs, como a Exxon e Shell, com seus acionistas privados, dado o seu pífio desempenho no período pós auge da pandemia, apesar da recuperação dos preços internacionais do petróleo, cujo barril do Brent está sendo negociado próximo aos 80 dólares nesse período.

Nenhuma delas tem o efetivo “poder de monopólio”, ainda que não legal, da Petrobras no refino, semelhante ao poder da Petrochina no mercado doméstico chinês. Mesmo com seu mercado recuperando-se rapidamente, a estatal chinesa não parece ter se aproveitado para extrair o máximo de ganho dos consumidores, tendo ROE positivos, maiores do que de outras IOCs, mas muito menores do que os da Petrobras.

Figura 1 Retorno sobre o Patrimônio Líquido (ROE). Algumas petrolíferas 2021.

A renda petroleira vem da diferença entre os preços praticados e os custos, como na maioria dos produtos. Uma das especificidades do setor de petróleo é sua integração, barreiras à entrada e rendas decorrentes de localização (reservatórios melhor localizados em relação à logística), de produtividade (os poços do pré sal estão entre ao mais
produtivos do mundo), de qualidade (petróleos mais pesados e mais ácidos tendem a ter preços menores), integração com o refino (empresas integradas têm mais estabilidade de receitas) de tal maneira que os produtores “menos eficientes” determinam os preços mínimos, gerando rendas imensas para os produtores “mais eficientes” (as aspas são
propositais!).

No caso da Petrobras, sua contabilidade segmentada por áreas de negócio utiliza os Preços Internos de Transferência (PIT), uma proxy dos preços internacionais, para avaliar os custos da produção de sua carga fresca processada de origem nacional. O seu Preço de Realização das refinarias, assim incorpora o custo, como se sua principal matéria prima fosse adquirida nos mercados internacionais.

No entanto, para avaliação de sua lucratividade corporativa, que é o que interessa aos acionistas, o importante é a diferença dos preços de vendas dos produtos e os seus custos. No caso do petróleo nacional, os custos de produção são muito inferiores aos preços internacionais, o que justifica as enormes margens da Petrobras.

O especialista em petróleo Paulo César Ribeiro Lima¹ tem chamado a atenção da pouca participação do chamado government take na renda petroleira como explicação alternativa para os altos lucros da Petrobras. Nesse sentido, há espaços para políticas de tributação sobre a produção de petróleo e sobre suas exportações, que ajudariam o
governo a capturar parte dos ganhos de curto prazo dos acionistas e repassar para os consumidores e até para financiar projetos de transição energética. É tudo uma questão de escolha política, mesmo sem dar prejuízo aos acionistas, apenas reduzindo seus atuais ganhos.

Se não há custos na escolha entre processar no Brasil e exportar o petróleo cru e se há políticas para estimular a entrada de importadores de derivados e reduzir o papel da Petrobras no refino, a lucratividade para os acionistas aumenta muito, com as exportações de petróleo cru e adoção de uma política de preços doméstica que extraia ao máximo a possibilidade de os consumidores brasileiros adquirirem produtos estratégicos para eles. O PPI garante esses lucros astronômicos, com grandes retornos de curto prazo para os acionistas.

Mas existem acionistas e acionistas. Os que estão mais satisfeitos são aqueles que esperam rentabilidade no curto prazo. Alguns especulam no intraday, querendo ganhos entre 11hs e 14hs do mesmo dia, por exemplo! Aqueles que têm uma visão de longo prazo se preocupam.

Vamos ver como se comportaram as ações da Petrobras, em Nova York, em fases de alta e baixa do preço do petróleo, -baixa de 2014-2016, alta posterior, – com ajustes mais lentos e mais contemporâneos dos preços domésticos, – menos oscilações de preços domésticos 2006-2014, mais oscilações posteriores a 2016, – e com a presença de especulação nas negociações com as ações.

Utilizando as cotações de Nova York para as PBR, – ADRs relacionadas com as ações ordinárias com direito a voto, – em comparação com a evolução dos preços do petróleo Brent (curva roxa na Figura 2) se verifica que o “chamado mercado” valorizou a empresa como uma petroleira até 2012, acompanhando as cotações do petróleo no mundo. Depois, por diferentes motivos, a aderência entre preços internacionais e valor de mercado das ações se alterou, atingindo seus valores mais baixos em 2016.

Figura – Preços das ações da Petrobras (PBR) na Bolsa de Nova York (curva azul), preços do petróleo Brent (curva roxa) e volume de transações com PBR (gráfico de barra). 2003-2021

A recuperação posterior ao governo Temer segue trajetória parecida ao preço do Brent, ainda que em patamares muito inferiores aos de 2006-2012. No governo Bolsonaro, a recuperação dos preços internacionais do petróleo Brent, apesar dos enormes lucros da empresa, não parece estar sendo muito apreciada pelos mercados financeiros em relação à Petrobras, uma vez que as cotações de suas ações patinam no mesmo patamar, desde o início da pandemia. No entanto, o volume de transações – representado pelo gráfico de barras na base da Figura, – se mantém alto, nos mesmos níveis, indicando grande liquidez e movimentações especulativas com as ações, de forma muito maior inclusive do que durante a fase de grande declínio do valor da companhia, posterior a 2012. O início da operação Lava Jato, em 2014, contemporâneo a queda dos preços internacionais do Brent, provocou enorme crescimento do volume de transações com as ações da Petrobras, gerando muitos lucros e perdas na troca de mãos dos proprietários. A partir de 2016, os valores começam a se recuperar, realizando novos ganhos, na expectativa de avanço da privatização da companhia.

Como já dito, há acionistas e acionistas! Tanto aqueles mais vinculados a uma pauta de baixo carbono, que estão cada vez mais militantes nas assembleias de grandes petroleiras internacionais, forçando as empresas a implementarem projetos de menor retorno no curto prazo, – os renováveis, – em prol de mais sustentabilidade de longo prazo quanto os que ainda esperam retornos a partir da utilização de reservatórios de alta produtividade, mas que exigem investimentos de longo prazo, integrados com o refino para reduzir a dependência de ciclos de produtos primários.

Políticas para capturar parte dessa imensa renda petroleira, por parte do governo, com repasses seletivos para consumidores, exige a formulação de novas políticas tributárias, instrumentos de regulação e ação direta do Estado.

Aqui se coloca então a questão da natureza estatal da Petrobras. Hoje a empresa é controlada pelo governo, que tem mais de 50% das ações ordinárias com direito a voto, mas quase dois terços do capital social, incluindo as ações preferenciais estão nas mãos dos acionistas privados, com uma grande parcela de fundos internacionais que operam com os ADRs em Nova York.

A recompra das ações pelo estado, além das dificuldades políticas, se apresenta nesse momento como uma operação economicamente inviável. O valor de mercado da Petrobras beira os 350 bilhões de reais, o que dá, em números redondos, sem considerar a especulação com as ações, um valor equivalente a mais de 230 bilhões para a compra dos dois terços de ações nas mãos dos acionistas privados. O governo brasileiro não dispõe desses recursos.

A compra forçada das ações, e reabertura dos contratos das vendas já realizadas de partes da Petrobras ao mercado, exigiria profundas mudanças no marco legal, sem condições de avanço, dado o caráter conservador do Judiciário e do Parlamento brasileiros.

Por outro lado, a completa privatização da Petrobras, como tenta o governo Bolsonaro, via unificação das ações ordinárias e preferenciais, que imediatamente transformaria a Petrobras em uma empresa privada, também não parece avançar, pelo menos até as eleições de 2022.

A existência de uma empresa estatal, mesmo que aleijada e esquartejada, como está a Petrobras, é um poderoso instrumento de segurança nacional e de intervenção no abastecimento de combustíveis, peça chave da segurança energética. Como diz o “jargão”: “o mercado já precificou” essa situação, penalizando os preços das ações e mantendo o grande volume de transações com elas nas bolsas. Especuladores jogam com as expectativas.

O governo precisa fazer as suas escolhas. Ainda dispõe da maioria dos votos na Assembleia dos acionistas, escolhe a direção e define a estratégia corporativa. Se o objetivo de garantir o abastecimento for definido, a luta por market share se torna parte da estratégia da empresa e os acionistas vão se ajustar a lucros menores no curto prazo, em troca de maior presença no longo prazo e mais suavidade nos movimentos do fluxo de caixa, viabilizando maiores retornos ao longo do tempo.

Por outro lado, há também de se considerar a pauta ambiental de baixo carbono. As pressões para a redução da exposição aos combustíveis fósseis aumentam, apesar da COP 26 demonstrar as dificuldades desses avanços.

A pauta do baixo carbono que está levando algumas petroleiras a anunciar o fim de atividades de exploração e mudanças de suas políticas de refino, aumentando a participação de fontes renováveis nos seus portfólios de projetos e ênfase em políticas de redução das emissões de metano. Há um claro reconhecimento de que essas metas serão mais alcançáveis com a colaboração das petroleiras, mesmo que principalmente as estatais dos países com grandes reservas sejam mais resistentes a essas mudanças.

Nesses países, como é o caso do Brasil, a maior integração com a petroquímica e a busca de ampliação das fontes renováveis dependem mais das políticas de governo, orientando as estratégias das empresas pertencentes ao Estado. Sem essas escolhas, que são muito mais políticas do que econômicas, a transição não ocorre.

Para concluir, os acionistas não especulativos da Petrobras têm a ganhar no longo prazo com mais estabilidade do fluxo de caixa, os investimentos dão retornos pois os reservatórios são altamente produtivos e a política de preços é dependente da política de abastecimento. A transição energética exige mudanças de políticas gerais, incluindo a utilização de estatais que desempenham papel chave na produção de combustíveis. Sem mudança política geral para o setor, as mudanças do PPI são de curto prazo e não sustentáveis. Com Bolsonaro não há saída possível.

Fonte:

1 Lima, P. C. Ribeiro, Esclarecimentos sobre o resultado contábil da Petrobrás no 3o Trimestre de 2021 e o modelo brasileiro. Os altos preços dos combustíveis são a febre, mas não são a infecção. Mimeo. 2021.