Estudo do Ipea derruba mentiras sobre excesso de funcionalismo público

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Atlas do Estado Brasileiro 2019 apresenta a evolução do setor público em 32 anos

Estudo elaborado pelo Ipea mostra que o funcionalismo público cresceu no Brasil de 1986 a 2017, impulsionado principalmente nos municípios

A nova versão do Atlas do Estado Brasileiro será divulgada nesta sexta-feira, dia 06/12, pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). A plataforma interativa traz dados sobre a estrutura e a remuneração no serviço púbico federal, estadual e municipal do Executivo, Legislativo e Judiciário.

O Atlas do Estado Brasileiro apresenta, por nível federativo e pelos três poderes, informações como total de vínculos de emprego no setor público, evolução anual da remuneração mensal média, comparações entre civis e militares, diferenças de remuneração por sexo e nível de escolaridade dos servidores, entre outros dados.

O estudo Três Décadas de Evolução do Funcionalismo Público no Brasil (1986-2017) – também divulgado pelo Ipea nesta sexta, sintetizando alguns dos principais dados da plataforma – revela que, em 2017, foram gastos R$ 750,9 bilhões com os servidores ativos, o que corresponde a 10,5% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro. Em 32 anos, o funcionalismo público ampliou-se em 123%: o número total de vínculos subiu de 5,1 milhões para 11,4 milhões. Apesar do crescimento expressivo, a expansão foi similar à do mercado de trabalho formal no setor privado (crescimento de 95% no total de vínculos).

Apenas um em cada dez servidores públicos, porém, é da esfera federal. O aumento no funcionalismo público observado na série de dados está concentrado nos municípios. No período analisado, o número de vínculos municipais aumentou 276%, enquanto o crescimento foi de 50% na esfera estadual e de 28% na esfera federal (incluindo civis e militares). No caso dos municípios, 40% das ocupações correspondem aos profissionais dos serviços de educação ou saúde: professores, médicos, enfermeiros e agentes de saúde.

Em 2017, persistia grande discrepância na remuneração dos três níveis federativos. Apesar de representarem 60% dos vínculos do setor público, os servidores municipais ganham, em média, três vezes menos que os federais. Na comparação entre os três poderes, o Judiciário tem salários cinco vezes maiores que o Executivo, na média.

A participação da mulher no mercado de trabalho avançou nos 32 anos da série histórica, embora elas continuem ganhando menos que os homens, em todos os níveis. Uma explicação possível para tal situação é a probabilidade de que elas estejam predominantemente em ocupações com menor remuneração (uma vez que respondem pela maior parte das vagas nas áreas de saúde e educação). A média salarial dos homens era 17,1% superior à das mulheres em 1986, diferença que subiu para 24,2% em 2017.

O levantamento mostrou também que houve aumento na escolaridade dos servidores públicos, em todos os níveis da administração. Em 2017, 47% dos servidores públicos do país possuíam nível superior completo (bem acima dos 19% com esse nível de escolaridade em 1986).

A plataforma do Atlas do Estado Brasileiro tem a maior série histórica de remuneração do setor público nesses 32 anos. “A nova versão do Atlas do Estado Brasileiro não é apenas uma atualização da plataforma. Há novos dados, além de mudança no layout e na usabilidade da ferramenta, que possibilita fazer uma análise bem detalhada do setor público no país”, disse um dos coordenadores do projeto e pesquisador do Ipea, Felix Garcia Lopez.

Consulte a plataforma em
http://www.ipea.gov.br/atlasestado/
Acesse o estudo

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Abaixo, as considerações finais do estudo do Ipea:

CONSIDERAÇÕES FINAIS: Este texto apresentou alguns dos mais importantes padrões e tendências observados na ocupação do setor público em cada nível federativo e Poder da República, com base na exploração da série de informações sobre vínculos de trabalho nas últimas três décadas. Sugerimos que categorias adotadas de modo genérico, como “Estado”, “burocracia” ou “funcionalismo público”, ofuscam grandes diferenças entre segmentos, e que reclamam propostas de planos e reformas que tenham em conta tais diferenças.

A expansão quantitativa no setor público se concentrou nos municípios e, nestes, quase a metade das ocupações pertence do núcleo de provimento de bens e serviços do Estado de bem-estar: saúde e educação. Nos estados, o perfil ocupacional nessas áreas é menor, embora também alcance quase 50% ao se incluir as ‘forças de segurança estaduais’ — policias e bombeiros. O setor público municipal e estadual precisa mais bem conhecido e analisado, e suas características devem ser mais bem integradas em discussões sobre políticas orientadas ao desenvolvimento de um setor público que entregue bens e serviços de modo republicano e eficiente. Não é demais relembrar que o funcionalismo federal corresponde a apenas 10% da força de trabalho no setor público.

A escolaridade dos servidores públicos aumentou em todos os Poderes e níveis da federação. Contudo, é entre o pessoal ocupado na administração federal que está a maior média de anos de estudo.

As remunerações médias aumentaram no conjunto do setor público, mas com trajetórias distintas ao longo do tempo — a primeira, de meados dos anos 1980 até a implantação do Plano Real, em 1994. A segunda, desse período até 2003, ano em que se inicia um movimento de aumento continuado das remunerações médias, até 2014. Desde então, a crise econômica produziu estabilidade ou retração das remunerações médias. Há significativas disparidades nas remunerações entre os diferentes níveis e Poderes. Novamente, também as políticas remuneratórias devem considerar tais diferenças e, sobretudo, evitar tratar o funcionalismo em geral, sem especificar quais segmentos estão sendo considerados nas análises.

As desigualdades entre os sexos são persistentes no setor público, tanto na métrica das remunerações médias como na da distribuição de poder, por meio do preenchimento de cargos dirigentes. As mulheres recebem menos que os homens em todos os níveis, todos os poderes e quase todos os 32 anos aqui analisados, quando os militares são excluídos da análise. Essa desigualdade decorre, provável e essencialmente, do fato de as ocupações e carreiras com menor remuneração ter maioria feminina. Nos cargos da média e alta administração federal, as mulheres são minoria em quase todos os ministérios, na série iniciada em 1999, tal como detalhado no Atlas do Estado Brasileiro.

De 2004 a 2017, a despesa com pagamento de salários dos servidores ativos no país aumentou 1 ponto percentual (p.p) do PIB, e passou de 9,6% para 10,5%. Nossa avaliação é que, em seu conjunto, os dados apresentados estão longe de revelar um setor público em expansão descontrolada, em tamanho e despesa. Indagamos, a partir desse cenário, se o debate sobre a expansão mais rápida das despesas previdenciárias contaminou a percepção sobre o que de fato ocorre na despesa com servidores ativos. Embora não sejam temas independentes, o apropriado é tratar ativos e inativos, sempre, separadamente. Ainda mais relevante é o fato de tanto a despesa como o crescimento relativo do número de servidores ativos estarm concentrados no Executivo Municipal, o que deve ser analisado à luz das crescentes atribuições e demandas por serviços públicos assumidas nesse nível.

Da mesma forma, é necessário analisar a composição de ocupação e carreiras no interior de cada um dos Poderes para deslindar de modo mais seguro como se estruturou o setor público ao longo das décadas, bem como suas conexões a natureza dos serviços oferecidos. A rigor, ainda carecemos de uma compreensão profunda do perfil das ocupações no Executivo brasileiro, para uma análise mais propositiva de rearranjos visando a uma maior adequação setorial da força de trabalho. Exemplo dessa dificuldade é o fato de não haver um sistema racional de reposição da força de trabalho no Executivo federal.

A expansão dos vínculos no setor público foi acompanhada por vícios, mas também por virtudes. Rearranjos e realocações decorrentes da necessidade de mais flexibilidade no exercício das funções públicas, bem como transformações no perfil de recrutamento exigidas por transformações sociais e tecnológicas – para evocar apenas dois exemplos – são necessárias. Porém, estão longe de restringir a discussão ao tamanho da força de trabalho e apontá-la como um obstáculo perdulário ao desenvolvimento. Tão promissoras e necessárias são também discussões, hoje menos presentes, sobre democratização e maior representação da diversidade dos interesses societários, nas decisões no setor público. A métrica da eficiência não requer “tecnocratização” das deliberações no setor público.

Quando se fala em reduzir a máquina ou seu custo, deve estar claro que é da redução da prestação de serviços palpáveis pelo cidadão que se trata. Em outros termos, “menos máquina” pode significar reduzir quadros de professores, profissionais da saúde, fiscais do trabalho, cadastradores do bolsa-família, fiscais ambientais e outros tantos profissionais que prestam serviços essenciais. Mesmo no nível federal, a existência de carreiras profissionalizadas para coordenar programas federais de atendimento ao cidadão e para repasses de recursos a estados e municípios é uma necessidade. Paradoxos discursivos que reclamam serviços melhores e mais profissionais na burocracia de balcão – médicos, professores, fiscais do trabalho etc. –, ao mesmo tempo que creditam ao setor público um tal “inchaço”, podem se dissipar quando se entender melhor a natureza das atividades públicas mais volumosas.

Consideramos relevante tomar em conta os dados aqui apresentados ainda mais nas conjunturas de crise e austeridade. Não é infrequente que tais conjunturas se traduzam em ações que se anunciam como mudanças por maior eficiência do setor público, sem as cautelas dos efeitos contraproducentes que decisões lineares produzem sobre um aparato tão diverso, que é o caso do aparato público.

Ajustes justos e reformas que fortaleçam as capacidades do Estado para avançar no projeto republicano de reduzir desigualdades, proteger cidadãos das incertezas do mercado de trabalho e apoiar as políticas de mobilidade social ascendente, por exemplo, requerem uma compreensão mais precisa e um debate mais transparente, ao mesmo tempo com informações detalhadas e abrangentes sobre as transformações no setor público brasileiro nas últimas décadas. As noções de “máquina”, que se diz “inchada’, “ultrapassada”, “ineficiente”, “lenta”, “emperrada” carecem de sentido sem indicadores claros relativos à eficiência do setor público brasileiro.

Esperamos que os dados aqui apresentados e o Atlas do Estado Brasileiro, sejam úteis aos especialistas, interessados, pesquisadores e gestores públicos no propósito de encontrar informações que forneçam evidências para avaliações seguras e planejamentos que olhem para horizontes mais largos. Desse modo, que se possa revigorar o propósito maior, promulgado em nossa Constituição, de conceber a força de trabalho no setor público como um aparato que preserve os direitos de cidadania, a dignidade das pessoas, garanta o desenvolvimento nacional, erradique a pobreza, a marginalização e reduza as desigualdades regionais. Em suma, atue para “construir uma sociedade livre, justa e solidária”. (Brasil, 1988, p. 11).