No IBRE-FGV
07/08/19
O difícil cumprimento das regras fiscais em 2019 e 2020
Conjuntura Econômica | Carta do IBRE
Por Luiz Guilherme Schymura
Pesquisador do FGV IBRE e doutor em Economia pela FGV EPGE
Considerando o cenário econômico atual, o cumprimento da meta de déficit primário do governo central, em 2019, de R$ 139 bilhões requer um contingenciamento no Orçamento na casa de R$ 34,2 bilhões. Por conta disso, como observa a economista Vilma Pinto, especialista em contas públicas do FGV IBRE, os gastos discricionários não poderão ultrapassar R$ 95 bilhões no corrente ano. Para se ter uma ideia do que esse número representa, nos 12 meses acumulados até junho deste ano, o gasto discricionário do governo federal atingiu R$ 120 bilhões. Como se vê, é necessário um encolhimento expressivo de R$ 25 bilhões. Segundo a pesquisadora, há duas possibilidades (ou uma combinação entre elas): reduzir ainda mais o custeio, com o risco de comprometer o funcionamento da máquina pública; ou, cortar ainda mais os investimentos, comprometendo a preservação do capital público e freando ainda mais a demanda.
Como se vê, não se podem descartar problemas no funcionamento da máquina pública. Aliás, como os que foram registrados em 2017, quando houve grande queda nas despesas discricionárias em relação ao ano anterior. O fato mais marcante ocorrido naquele ano foi a suspensão temporária da emissão de passaportes pela Polícia Federal. A crise virou um símbolo do risco de corte excessivo das despesas discricionárias.
Manoel Pires, pesquisador associado e coordenador do Observatório de Política Fiscal do FGV IBRE, observa que, a preços de 2010, as despesas “contingenciáveis” caíram de R$ 94,6 bilhões em 2016 para R$ 75,7 bilhões em 2017. A única diferença entre as despesas discricionárias, mencionadas por Vilma, e as contingenciáveis, citadas por Pires, é que estas últimas excluem aportes a estatais. Em valores nominais, essa diferença em 2019 faz com que as despesas discricionárias no conceito da pesquisadora estejam previstas para R$ 97,6 bilhões, enquanto, excluindo aporte a estatais, a projeção é de R$ 87,4 bilhões. De qualquer forma, tomando-se o conceito de Pires, a despesa real contingenciável – a preços de 2010 – prevista para 2019 é de apenas R$ 52,7 bilhões. Note-se que é muito menor do que o nível de R$ 75,7 bilhões de 2017 (na mesma base real de preços), que já provocou os problemas de funcionamento da máquina pública citados acima.
Nelson Barbosa, pesquisador associado do FGV IBRE, e com longa experiência na gestão de política econômica (seu último cargo público foi de ministro da Fazenda), nota que a reação típica de diversas áreas do serviço público a um aperto fiscal muito severo é cortar investimentos e manter a máquina num nível mínimo de funcionamento, enquanto for possível. Dessa forma, os riscos de paralisia ou precarização de determinados serviços públicos tendem a ocorrer de meados para o fim do ano, com o segundo semestre sendo mais crítico do que o primeiro. Assim, segundo o economista, o primeiro semestre tende a ser mais tranquilo em termos de política fiscal: metas e projeções são anunciadas pelo governo, mas este ainda conta com grande parte do ano para aferir a qualidade das suas hipóteses iniciais. No segundo semestre, explica Barbosa, o quadro se torna mais difícil. O governo envia ao Congresso o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) do ano seguinte, além de ter que lidar com a obrigação do cumprimento efetivo da meta de primário do ano corrente, sem que haja tempo hábil para implementação de novas medidas. Dessa forma, há uma “assimetria temporal” na política fiscal ao longo do ano, que o economista atribui à meta de resultado primário, dependente das receitas. Para ele, o problema seria minorado se a meta fosse do nível de despesas.
Teto de gastos
Há de se notar, de qualquer forma, que eventuais problemas mais sérios na gestão da máquina pública este ano se deverão à meta de primário, e não ao teto constitucional dos gastos. Esse resultado surpreende até certo ponto. O teto de gastos, estabelecido pela Emenda Constitucional no 95, de 2016, começou a vigorar em 2017, e havia expectativa de que tornasse o limite mais restritivo da política fiscal – e muito difícil de cumprir – em dois ou três anos. No entanto, isso não se verificou nestes três primeiros anos. Agora em 2019, como explicado acima, a maior restrição da política fiscal reside na meta de resultado primário.
Alguns fatores ajudam a explicar por que isso aconteceu. Em 2016, a repatriação de capitais impulsionou a receita, com um ganho de R$ 46,8 bilhões, permitindo uma elevação das despesas sem comprometer a meta de resultado primário.
Essa alta da base inicial das despesas, congelada em seu valor real pela EC 95, evitou que o teto de gastos se tornasse limitante em 2017 e 2018. Já para 2019 a expectativa era diferente, de que a restrição se tornasse efetiva. No entanto, a greve dos caminhoneiros provocou um salto da inflação (IPCA) em 12 meses até junho de 2018, para 4,4%, o que determinou a correção monetária do teto de gastos. Esse percentual acabou bem acima, por exemplo, da inflação acumulada em 12 meses até dezembro de 2018 (INPC), de 3,4%, que corrigiu os benefícios previdenciários atrelados ao salário mínimo. O governo à época divulgou que o efeito de elevação do IPCA pela greve dos caminhoneiros aumentou o teto em R$ 14 bilhões.
Em 2020, porém, provavelmente chegará a hora da verdade em relação ao teto de gastos. O IPCA em 12 meses acumulado até junho de 2019, que corrigirá o teto de gastos, é de apenas 3,37%, não havendo, portanto, a folga proporcionada em 2019 pela evolução do mesmo indicador até junho de 2018. Além disso, a elevação das despesas obrigatórias tende a continuar pressionando o espaço restante para os gastos discricionários, mantendo níveis de investimentos e custeio discricionário extremamente baixos.
Assim, passado o difícil teste da aprovação da reforma da Previdência, a agenda fiscal do governo será tomada por outras questões prementes, que não poderão ser ignoradas. O governo previu no Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO), encaminhado em abril, reajuste apenas pela inflação para o salário mínimo, para o período de 2020 a 2022. E uma nova lei de reajuste do mínimo deve ser aprovada este ano, já que a atual – inflação mais PIB de dois anos antes – só vigora até o fim de 2019. Apesar do PLDO, deve haver pressão política para dar algum ganho real ao salário mínimo, à qual o governo terá que resistir. O PLDO também determina que não haja nenhum aumento nominal para o funcionalismo público civil em 2020 (a exceção é a reestruturação prevista da carreira dos militares). Novamente, o governo terá a difícil tarefa política de manter essa determinação.
Não se trata aqui de fazer qualquer recomendação ao governo de caráter ideológico, nem mesmo de entrar no mérito da política de reajustes para o salário mínimo e os servidores. Partimos da simples constatação de que aquilo que foi previsto no PLDO é condição necessária, mas talvez não suficiente, para que se cumpra o teto de gastos a partir de 2020.
Entretanto, mesmo essa draconiana condução da política fiscal pode não ser suficiente para que os limites estipulados pela EC 95 para os diferentes poderes e órgãos da Federação sejam respeitados a partir do próximo ano. Em caso de ruptura do teto, há dispositivos corretivos que entram automaticamente em vigor, como os próprios congelamentos citados, em termos reais para o salário mínimo, que ajusta dezenas de milhões de benefícios; e em termos nominais para salários do serviço público. Supõe-se, porém, que esses expedientes já tenham sido acionados se e quando o teto for rompido, e caberá a outros dispositivos previstos – como a proibição de concursos, contratações e criação de novos subsídios – a tarefa de reconduzir o gasto ao território abaixo do teto. Há fortes chances, contudo, de que as medidas corretivas sejam insuficientes para esse fim, o que implica extensos períodos em que o teto não será cumprido e estes dispositivos estarão continuamente acionados.
Num país em que já há tantos problemas e conflitos pela zona cinzenta entre as atribuições do Executivo, Legislativo e Judiciário, é certo que uma situação de prolongada ruptura dos tetos da EC 95 será uma fonte de tumulto institucional. Em primeiro lugar, há a questão legal básica de que não se pode preparar um orçamento em descumprimento do teto de gastos. Isto leva à indagação de como o Congresso se arranjará com o seu dever de produzir a peça orçamentária, se estivermos numa situação de contínua e inevitável ruptura do teto constitucional, mesmo com todos os dispositivos corretivos acionados.
Um problema adicional é que a EC 95 é mais um fio numa teia de determinações constitucionais referentes à política fiscal e orçamentária. Essas muitas obrigações, estabelecidas pela Constituição, poderão entrar em conflito num momento de ruptura do teto, levando a uma judicialização permanente de grande parte da política fiscal hoje tocada pelos poderes Executivo e Legislativo – o que será um quadro claramente disfuncional e prejudicial ao país.
É fundamental, portanto, que o governo e o Congresso, aproveitando certo fôlego no front fiscal obtido com o bom trâmite da reforma da Previdência, se antecipem aos graves problemas que a EC 95 deve começar a criar já a partir de 2020. Nesse contexto, seria recomendável que fosse criado um novo mecanismo legal que garantisse a sustentabilidade intertemporal das contas públicas daqui para a frente.
O texto é resultado de reflexões apresentadas em reunião por pesquisadores do IBRE. Dada a pluralidade de visões expostas, o documento traduz minhas percepções sobre o tema. Dessa feita, pode não representar a opinião de parte, ou da maioria, dos que contribuíram para a confecção deste artigo.
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